دیوید.جی.گولد فساد اداری را «سوءاستفاده شخصی از منابع عمومی توسط کارمندان دولت»تعریف نموده است.(سام کن،۱۳۷۳،۲۰)

اما در مفهوم لغوی، ادیبان در فرهنگ‌های فارسی واژه فساد را به تباه شدن معنا کرده ‏اند. (همان،ص۱۸). در زبان لاتین که ریشه اکثر زبانها در کشورهای پیشرفته صنعتی‏ است واژه معادل فساد^[۱۳] به‏ معنای شکستن یا شکسته شدن در زبان‏ فارسی است و مفهوم آن این است که شیئی مادی یا غیرمادی شکسته شده باشد. در اینجا منظور شکسته شدن قانون، عرف، اخلاق، رفتار و یا اغلب موارد تخطی از مقررات‏ دولتی است(حبیبی،۱۳۷۵، ص۳۰).

گونارمیردال^[۱۴] عقیده دارد فساد اداری به صورت های گوناگون اعم از انحراف یا اعمال قدرت شخصی و استفاده نامشروع از مقام و موقعیت شغلی قابل اطلاق است.

تعریف عام و کلی بانک جهانی و سازمان‌ شفافیت بین‌الملل از فساد اداری- تقریباً در سطح جهانی پذیرفته شده- عبارت است از : سوءاستفاده از اختیارات دولتی (قدرت عمومی) برای کسب منافع خصوصی، تحت تأثیر منافع شخصی یا روابط و علایق خانوادگی (World Bank,1997, p. 102).

تعریف حقوقی (قانونی): فساد اداری استفاده غیرقانونی از اختیارات اداری/ دولتی برای نفع شخصی است. تئوبالد آسیب اداری را استفاده غیر قانونی از اختیارات برای نفع شخصی بیان می‌کند. (Thoobald, 1990,2P).

فساد اداری عبارت است از ضایع نمودن منابع دولتی طی یک فرایند نهادینه شده شخصی به وسیله مستخدم کشوری(هانگیتون، ۱۳۷۰) آن گروه از اقدامات کارگزاران حکومت است که : اولاً) به منافع عمومی لطمه بزند. ثانیاًً) هدف از انجام آن رساندن فایده به عامل یا شخص ثالثی باشد که عامل را برای انجام این کار اجیر ‌کرده‌است. (۵۴P ، ۱۹۷۰، Rogow)

سناتور آمریکایی^[۱۵] فساد اداری را به درستی سرطان جامعه نام نهاده بود. به راستی که فساد اداری شبیه سرطان است که در نهاد دولت رشد می‌کند، ‌ بدن را تضعیف کرده و آن را نابود ساخته، باعث ناتوانی دولت شده و در نهایت به طور قطعی درمان پذیر نبوده و منجر به مرگ بدن می شود.

مفهوم کلی فساد اداری از دیدگاه سازمان مدیریت و برنامه ریزی : اقدام های مأموران دولتی با هدف انتفاع وبهره برداری برای خود و یا اشخاص دیگر و یا در قبال دریافت مال خود و یا اشخاص دیگر که از راه های زیر انجام می پذیرد :

• • نقض قوانین و مقررات اداری

• • تغییر و تفسیر قوانین و مقررات و ضوابط اداری

• • تغییر در قوانین و مقررات اداری

• • خودداری ، کند کاری یا کوتاه در انجام وظایف قانونی در قبال ارباب رجوع

• تسهیل و یا تسریع غیر عادی در انجام کار برای اشخاص معین در مقایسه با دیگران .

به طور کلی فساد حالتی است در نظام اداری که از اکثر تخلفات مکرر و مستمر کارکنان به وجود می‌آید و آن را از کارایی مطلوب و اثربخش مورد انتظار باز می‌دارد، ‌بنابرین‏ تخلفات اداری باعث فساد اداری می‌شوند. البته هر تخلفی باعث فساد اداری نمی شود بلکه باید ویژگی های خاصی داشته باشد که مهم ترین آن ها مکرر بودن، استمرار داشتن ، نهادینه بودن و تاثیر نسبتاً زیاد داشتن در سطوح مختلف سازمانی است.

۲-۱-۲- تاریخ رشوه و فساد اداری در تاریخ ایران

اتفاقات و حوادثی که اخیراً در سطح جامعه بین‏ المللی و حتی در کشورهای مختلف‏ پیش‏آمده سبب گردیده است که جامعه بین‏ الملل توجه بیشتری به اثرات این معضل‏ داشته باشد و از طرفی این رویدادها نشانگر آسیب ‏پذیری جوامع مترقی در مقابل فساد اداری می‏ باشد که گاه در بعد کلان حتی به تدابیر سیاسی خدشه‏ ها و ضربه‏ هایی وارد کرده و جایگزین کردن آن ها غیرممکن یا طولانی می‏ باشد.این بحث در کشورهای دارای‏ اقتصاد در حال گذر و در حال توسعه و به لحاظ داشتن روند خصوصی‏ سازی بسیار مهم‏ و باید تدابیر اتخاذ شده در این راستا به صورتی باشد که روند خصوصی‏ سازی را مختل‏ نسازد^[۱۶] .

فساد اداری از حساسیت سیاسی بسیار بالایی برخوردار شده است و دولت‌ها به‏ خاطر حفظ مشروعیت سیاسی ناچار هستند ‌به این مسأله توجه کنند. لیکن شواهد نشان‏ می‏ دهد که قبل از تحولات سیاسی نیز پادشاهان و سلاطین و حکومت‌های خودکامه با مشکل فساد اداری مواجه بوده ‏اند و در متون باستانی اشارات متعددی ‌به این پدیده شده‏ است که نشان می‏ دهد که حکومتها همیشه نگران سوءاستفاده شخصی صاحب‏ منصبان‏ وکارگزاران دولتی از موقعیت و امتیاز شغلی خودبوده ‏اند. از قرن چهاردهم نیز متفکر برجسته جهان اسلام‏ ابن خلدون به فساد اداری توجه داشته و علت اصلی آن را علاقه شدید طبقات حاکم به‏ زندگی تجملاتی عنوان می ‏کند. به اعتقاد ابن خلدون،هزینه بالای تجملات، طبقات‏ حاکم را وادارمی‏کند به روش های فساد اداری متوسل شوند (حبیبی،۱۳۷۵ ، ص۱۲).

اما ‌در مورد ایران، کنت دوگوبینو، متفکر و نویسنده نامدار فرانسوی در کتاب سه‏ سال در ایران به اخلاق و عادات و رسوم ایرانیان با نظری انتقادی می‏نگرد و می‏نویسد: یکی از عیوب بلکه یکی از بلاهایی که در ایران ریشه دوانیده و قطع ریشه آن هم کاری بسیار مشکل و بلکه محال می‏ باشد رشوه‏ گیری است.این امر به قدری رایج است که از شاه تا آخرین مأمور جزء دولت
رشوه می‏ گیرد، محال است که شما در ایران با یکی از مأمورین دولتی کاری داشته باشید و موفق شوید که بدون پرداخت رشوه کار خود را بگذرانید. وی برای مثال ‌به این مورد اشاره می ‏کند که در زمان ناصر الدین شاه،رکن الدوله‏ صدوپنجاه هزارتومان دادوحاکم فارس شد(راوندی،۱۳۷۱،ص۱۷۳).

از جمله کسانی که با این سنت بد در دربار و طبقه حاکم به شدت مبارزه کرد و در نهایت هم به دلیل همین اخلاقش و پاره‏ای دلایل دیگر کشته شد امیر کبیر بود. وی به‏ درستی این مسأله را شناخته بود و راه‏ حلهای درستی برای زمان خودش انتخاب کرده‏ بود. قاطعیت وی نیز اضافه بر راه‏ حلهایش مسأله را آسان تر و راحت‏ تر حل می‏ نمود.

امیر کبیر با دو حربه کاری به پیکار با این مسأله برخاست، یکی با درستی و پاکدامنی‏ خود که قانون اعلام رشوه‏ خواری را نهاد و دیگر با سیاست سختی که به قانونش نیروی‏ اجرایی بخشید.

اما در بحث پرداخت و دریافت رشوه در قراردادها نیز جالب است نکته‏ ای و موردی‏ ذکر شود. قرارداد ۱۹۱۹ بین ایران و انگلیس نمونه بارزی از فساد دستگاه اداری ایران‏ پس از مشروطیت است، به‏ طوری که در اسناد سری وزارت خارجه انگلیس چنین آمده‏ است: فتح الله اکبر معروف به سپه دار اعظم رشتی رییس الوزرای احمد شاه بابت تصویب‏ قرارداد، مطالبه پورسانت نموده است و این موضوع در گزارش «نرمان» سفیر انگلیس در ایران به«لرد کرزن» وزیر خارجه انگلیس منعکس است. سپه دار در ارتباط با تصویب این‏ قرارداد در مجلس مطالبه یکصد هزار لیره برای خود و وکلای ذی نفوذ در مجلس‏ می‏ نماید(افشاری،۱۳۷۳،ص۱۴).