گفتار دوم: در خصوص مواد نفتی

بیش از یک قرن از اکتشاف و تولید نفت در ایران می‌گذرد. این واقعیت که اکتشاف و توسعه میادین نفت و گاز نیازمند توان مالی هنگفت و دارا بودن دانش فنی است، همواره سبب شده که اقدام به بهره‌برداری از این نعمت خدادادی از طریق انعقاد قراردادهایی صورت گیرد. مسئله انتخاب چارچوب قرارداد در سرمایه‌گذاری‌های بین‌المللی صنعت نفت همواره از موضوعات بحث‌انگیز و جنجالی بوده است تا آنجا که گاهی کشورهای میزبان برای تغییر چارچوب قرارداد با توسل به شیوه هایی چون ملی کردن صنعت نفت یا مصادره اموال شرکت‌های نفتی به پرداخت خسارت‌های سنگین در محاکم بین‌المللی محکوم شده‌اند. کشور ایران نیز این موضوع را تجربه ‌کرده‌است.

اگرچه کشور ما در طول این دوره شاهد انعقاد قراردادهای متنوع و متعدد در رابطه با صنعت نفت بوده است، لیکن اولین قانون گذاری مهم در رابطه با این صنعت در سال ۱۳۳۳ و با تصویب «قانون تفحص و اکتشاف و استخراج نفت در سراسر کشور و فلات قاره» صورت گرفت. در این قانون سه شیوه برای اجرای قرارداد اجرای پروژه­ های نفتی پیش‌بینی شده بود که عبارت بود از:

الف- یک شرکت مستقل، اجرای صد در صد پروژه را به عهده گیرد.

ب- شرکت خارجی و شرکت ملی نفت ایران مشترکاً برای اجرای پروژه یک شرکت مشترک تشکیل دهند.

ج- شرکت خارجی و شرکت ملی نفت ایران به صورت کنسرسیوم مشارکت کنند.

اگر چه قانون مذبور به ۱۶ ماده محدود می­گردید، لیکن اغلب مواد آن به تفصیل جنبه­ های دقیق فنی و مالی انعقاد قراردادهای نفتی در کشور را روشن می­ساخت و به طور کلی از ساختار قوی برخوردار بود.اقدام مهم بعدی در حوزه قانون گذاری، تصویب “قانون نفت” در سال ۱۳۵۳ بود که قانون “تفحص و…” مصوب ۱۳۳۳ را نسخ کرد.

محور اصلی قانون نفت، تعریف رابطه قراردادی پیمانکاری بین شرکت ملی نفت (به عنوان کارفرما) و شرکت­های خارجی (به عنوان پیمانکار کل) بود. در راستای اجرای قانون نفت “۱۳۵۳”، مجلس شورای ملی در سال ۱۳۵۶ اساسنامه شرکت ملی نفت را به تصویب رساند. این اساسنامه فراتر از اساسنامه­های متعارف به غیر از پرداختن به مسائل مربوط به اداره شرکت ملی نفت، به نوعی نظام حقوقی جدید صنعت نفت ایران را شکل داد.

ماده ۴ این اساسنامه مقرر می­دارد:

«موضوع شرکت عبارت است از اعمال حق مالکیت ملت ایران نسبت به منافع نفتی و گازی سرتاسر کشور و فلات قاره و اشتغال به عملیات صنعت نفت، گاز و پتروشیمی و صنایع وابسته در داخل و خارج کشور به شرح زیر:

الف- تفحص و نقشه برداری و اکتشاف و حمل و نقل و تصفیه نفت خام و گاز طبیعی و هیدروکربورهای طبیعی دیگرو…

ب – ساختن فرآورده ­های فرعی و مشتقات نفت از قبیل روغن موتور و گریس و پارافین و وازلین و حمل و نقل و پخش و صدور و فروش آن ها در داخل و خارج کشور……..

لازم به توضیح است که این اساسنامه که جزء قوانین خاص محسوب می­ شود، تا این تاریخ اعتبار خود را حفظ ‌کرده‌است و اگرچه طبق تبصره ماده ۴ قانون نفت، وزارت نفت به تهیه و ارائه اساسنامه جدید برای تصویب در مجلس شورای اسلامی ظرف یک سال (یعنی تا سال ۱۳۶۷) مکلف گردیده، لیکن تا کنون مراحل قانونی تصویب اساسنامه جدید طی نشده است. بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، تحولات زیادی در قوانین حاکم بر صنعت نفت خصوصاًً در بخش بالادستی به وقوع پیوست. اصل ۴۵ قانون اساسی، صنایع مادر و معادن را انحصاراً در مالکیت دولتی قرار داد. در سال ۱۳۵۸ نیز لایحه قانونی تأسیس وزارت نفت به تصویب شورای انقلاب رسید. این لایحه قانونی ضمن ترسیم ساختار تشکیلاتی همچنین وضع مقرراتی راجع به صنعت نفت، هیچ گونه اشاره ای به قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ندارد، لذا نوعی تداخل وظایف و تعارض قوانین بین این دو تشکیلات دولتی (یعنی وزارت نفت و شرکت ملی نفت ایران) وجود دارد.

در سال ۱۳۶۶ نیز قانون نفت به تصویب رسید که روابط حقوقی وزارت نفت با شرکت­های پیمانکار پروژه­ های نفتی را مشخص می­کرد، اگر چه نقائصی در این قانون دیده می­ شود، از جمله اینکه در این قانون، وزارت نفت طرف قرارداد با سایر شرکت­ها برای اجرای عملیات نفتی تعیین شده است، و نه شرکت ملی نفت.^[۲۹]وجود وضعیت جنگی در مناطق نفت خیز کشور و عدم رغبت سرمایه گذاران خارجی برای مشارکت در پروژه­ های بالادستی، نقائص قانون نفت را در عمل آشکار نکرد، ولی بعد از مهیا شدن فضا برای سرمایه گذاری خارجی، قانون‌گذار در قالب قوانین بودجه سالانه کل کشور از جمله قوانین بودجه سال ۱۳۷۸ و ۱۳۷۹ و سپس در قالب قوانین برنامه ­های پنج ساله توسعه، تلاش در بهبود نظام حقوقی حاکم بر صنعت نفت به منظور جذب سرمایه ­های خارجی در پروژه­ های بالادستی صنعت نفت داشت.

به نظر نگارنده این رویکرد کلی در رابطه با وضع مقررات برای اصلاح قوانین ومقررات دائمی در حوزه ­های مختلف در قالب قوانین بودجه سالانه و برنامه ­های پنج ساله توسعه که ماهیت اعتبار کوتاه مدت دارند، دارای ایراد اساسی بوده و نظام حقوقی را غیر شفاف و بی ثبات ‌کرده‌است. مهم­ترین تحول در حقوق نفت ایران طی دهه گذشته، تصویب ماده ۱۴ قانون برنامه چهارم توسعه بود. برای اولین بار این ماده به شرکت ملی نفت اجازه داد تا سقف تولید اضافی روزانه یک میلیون بشکه نفت خام و دویست و پنجاه میلیون متر مکعب گاز طبیعی و با تأمین مالی با شرکت­های خارجی یا داخلی (صاحب صلاحیت) قراردادهای اکتشافی و توسعه منعقد کند.

چارچوبهای اصلی این نوع قراردادها طبق این ماده عبارتند از:

1. حفظ حاکمیت و اعمال تصرفات مالکانه دولت بر منابع

عدم تضمین بازگشت تعهدات منوط کردن بازپرداخت هزینه­ های سرمایه­ای و غیرسرمایه­ای از طریق تخصیص بخشی از محصولات میدان و یا عواید آن بر پایه قیمت روز فروش محصول

پذیرش ریسک اقتصادی و فنی توسط پیمانکار

تعیین نرخ بازگشت سرمایه گذاری برای طرف قرارداد، متناسب با شرایط هر طرح و با رعایت ایجاد انگیزه برای به کارگیری روش های بهینه در اکتشاف توسعه و بهره برداری تضمین برداشت صیانتی از مخازن در طول دوره قرارداد

رعایت قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی کشور

رعایت مقررات زیست محیطی

آئین نامه اجرائی ماده ۱۴ قانون برنامه چهارم توسعه نیز معیارهایی برای انعقاد قراردادهای بیع متقابل تعیین ‌کرده‌است.‌در مورد محل بازپرداخت تعهدات ایجاد شده به پیمانکار، ماده ۴ این آئین نامه مقرر می­دارد که باید صرفاً از تولیدات اضافی همان طرح باشد.^[۳۰] متعاقباً تحول مهم دیگری در حقوق نفت با تصویب و ابلاغ “سیاست­های کلی نظام در بخش نفت و گاز” در قالب سند چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ هجری شمسی در سال۱۳۸۵ صورت گرفت.

طبق این سند، سیاست­های کلی نفت و گاز دارای۸ محور است. از جمله:

1. اتخاذ تدابیر و راهکارهای مناسب برای گسترش اکتشاف نفت و گاز و شناخت کامل منابع کشور.

افزایش ظرفیت تولید صیانت شده نفت متناسب با ذخایر موجود و برخورداری کشور از افزایش قدرت اقتصادی و امنیتی و سیاسی.